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生態建設應列為國家重大議程

楊朝霞（北京林業大學副教授、生態法研究中心副主任）

    當前，最重要的是將國家林業局改組為生態建設部，由其一體化負責所有國土空間的生態用途管制和建設，從而形成由環境保護部、資源保障部和生態建設部等組成的生態文明建設機構體系。

生態興則文明興，生態衰則文明衰

    人與自然的關系是人類社會最基本的關系。“一部人類文明的發展史，就是一部人與自然的關系史。自然生態的變遷決定著人類文明的興衰演替。”到了現代，“生態”一詞已成為社會熱詞，越來越廣為應用，人們常常用“生態”來定義或修飾符合生態規律的事物，如“生態經濟”“生態旅游”“生態消費”，等等。

    如今，“生態興則文明興，生態衰則文明衰”已成為人類社會發展的廣泛共識和普遍定律。

    良好的生態環境是人類文明發展的基礎和條件。聞名遐邇的《人類環境宣言》鄭重宣告：“人類既是他的環境的創造物，又是他的環境的塑造者，環境給予人以維持生存的東西，并給他提供了在智力、道德、社會和精神等方面獲得發展的機會。”自然界是人類社會誕生、生存和發展的基礎和前提，人類正是通過社會實踐活動有目的地利用和改造自然，不斷積累物質、精神和制度等方面的積極成果，從而不斷推進人類文明的形成和發展。

    遙望從前，在人類文明的歷史長河中，古中國、古巴比倫、古埃及、古印度等古文明無一不發源于水源豐沛、森林茂密、生態良好的地區。這四大古文明曾經都是世界文明的象征。

    在中國，陜西省吳起縣曾是黃河中上游地區水土流失最為嚴重的縣之一，也曾是延安市降雨量最少、生態環境最差的縣。與惡劣的生態相伴的，是貧窮與落后，為此吳起一度被戲稱為“延安的西伯利亞”。為擺脫這一困境，1998年，吳起縣確立了“生態立縣”的戰略目標，啟動了一場封山禁牧、退耕還林的“綠色革命”。自此，吳起人以客觀規律為指引，以生態建設為先導，實行封山禁牧、舍飼養畜、退耕還林，一步一步地轉變傳統落后的農牧業生產方式，不斷改善生態環境和推進資源節約。經過近十年的努力，最終把一個生態環境到了毀滅邊緣的“黃色吳起”，改造成了一個人與自然日益和諧的“綠色吳起”。吳起經濟社會也從“以簡單勞動和土地結合為特征”的農耕文明，走向“以人與自然和諧發展為核心”的生態文明。正所謂“生態興則文明興”。

    生態環境遭破壞對人類文明發展的阻礙和毀滅。歷史表明，古巴比倫、古埃及和古印度文明后來均因生態環境遭到毀壞而導致了文明的衰落或中心的轉移，其輝煌與燦爛化為了漫天黃沙，被湮沒在歷史的滾滾洪流之中，只余下了中華文明一枝尚存。

    在中國20世紀50年代末和60年代初的“大躍進”時期，“以糧為綱”的非理性墾殖政策引發了持續數十年的毀林開荒、濫墾草原、圍湖造田等亂象，“大煉鋼鐵”和以戰備為指導的“三線建設”之類的躍進式工業政策也制造了“靠山、隱蔽、進洞”等極不合理的工業布局，致使生態環境遭遇了1949年以來第一次集中的污染與破壞。以湖北省為例，20世紀60至70年代，全省產林縣由46個下降到了32個，成林、過熟林蓄積量比建國初期下降了50%。20世紀80年代中期，在“有水快流”的資源政策主導下，各地掀起了一股亂采濫挖礦產資源的風潮，帶來了資源浪費、環境退化等深重危機，甚至出現了生態難民。再如，被稱為“長江源頭第一縣”的青海曲麻萊縣也曾因缺水，其縣城不得不兩次遷址，被廢棄的舊縣城繁華不再，成為了一片荒涼的廢墟。正所謂“生態衰則文明衰”。

    科學家預測，如果森林從地球上消失，陸地的生物、淡水、固氮將減少90%，生物放氧將減少60%，人類將無法生存。

確立“生態興國”戰略，推進生態保護和建設的主流化

    生態文明建設是一項復雜的系統工程，其核心任務主要包括環境保護（確保環境質量良好，重點是防治污染）、資源節約（確保資源可持續利用，重點是高效利用、合理利用和循環利用等）和生態建設（確保生態功能的健康，也稱為生態保護和建設，或生態保育）三個方面。然而，受主客觀因素的影響，當前我們只重視了 “環境保護”和“資源節約”，對于“生態建設”卻沒有給予應有的關注和足夠的重視。以至于生態問題一直只為少數人所關注，生態建設也只是個別部門和少數人的興趣和行動，始終沒能成為中國生態文明建設的主流話語，未能成為人們關注的中心，未被列入國家建設的重大議程。

    實際上，人與自然之間除了存在環境污染、資源緊缺等常見的嚴峻問題外，森林銳減（尤其是天然林）、濕地萎縮、水土流失、河湖縮減、荒漠化、石漠化、草原退化、生物多樣性減少、氣候變暖、自然災害（干旱、洪澇、雪災、地震、地陷、泥石流等）等生態安全問題，正越來越成為中國經濟社會可持續發展面臨的突出約束和重大障礙，亟待破解。

    為徹底改變“重污染防治，輕生態建設”的不平衡、不合理狀況，全面、協調推進生態文明建設，從法治層面看，有必要盡快確立“生態興國”的國家戰略，促進生態建設的主流化。

    一是增列建設“生態健康型”社會的戰略目標。早在2005年，建設“資源節約型、環境友好型”社會已被確認為國民經濟與社會發展中長期規劃的一項戰略任務。為全面推進生態文明建設，有必要增添新內容，以形成建設“資源節約型、環境友好型、生態健康型”三位一體型社會的戰略任務體系。

    二是確立“改善生態”的基本國策。關于生態文明建設，中國曾先后出臺了計劃生育、環境保護、資源節約、保護耕地等基本國策，而生態建設卻一直付之闕如。當前，極有必要增設“改善生態”為基本國策，進而形成“節約資源、保護環境、改善生態”三位一體的生態文明建設基本國策體系。

    三是健全生態建設的法律體系。首先，制定《生態文明建設基本法》，對整個生態文明建設進行全面、系統的規定。在這方面，《珠海經濟特區生態文明建設促進條例》和《貴陽市促進生態文明建設條例》作出了可貴的探索，可資借鑒。其次，健全和完善生態建設專項法。當前，要盡快制定作為生態建設綜合法和龍頭法的《生態保育法》，制定和修改《濕地保護條例》《生態補償條例》《自然保護區條例》等配套性立法。復次，推進生態建設相關法的生態化。其一，是對與生態建設相關的環境資源法律法規進行生態化改造。譬如，修改《土地管理法》，跳出耕地保護的狹隘視角，加強對林地、濕地和草地等生態用地的保護，對所有類型土地的利用和保護進行一體化調整。其二，是對傳統部門法的生態化。特別要在民法中確認生態破壞侵權之特殊侵權責任，在刑法中增設破壞生態罪，等等。

    四是強化生態建設的監管體制。當前，最重要的是盡快將國家林業局改組成為生態建設部，由其一體化地負責所有國土空間的生態用途管制和建設職責，從而形成由環境保護部、資源保障部和生態建設部等組成的生態文明建設機構體系，全面提升國家生態文明建設的治理體系和治理能力。建議將生態建設部的主要職責明確為：統管森林、草原、濕地、荒漠、園地、海洋等生態系統和道路、機場、廣場等公共設施中關于植樹造林、植被保護、濕地保育、水土保持、生物多樣性（野生動植物）保護和景觀建設等方面的生態建設監管工作，統一對山水林田湖進行一體化管理。其基本目標是確保生態環境的健康和活力，使其持續發揮水源涵養、水土保持、防旱蓄洪、污染凈化、防風固沙、氣候調節、景觀審美等生態服務功能。

    當前，《大氣污染防治法》正在進行緊鑼密鼓的修改中，為有效應對霧霾、氣候變暖、氣象災害等日益嚴峻的大氣環境問題，務必跳出只見“大氣污染防治”的狹隘視野，樹立大氣生態系統的全新理念，制定《大氣環境保護法》，對大氣環境污染、生態破壞等主要大氣環境問題進行系統、全面的規定。從國際上看，俄羅斯聯邦《大氣保護法》（1999年）就采用了這樣的立法模式。除此之外，還須實施保護大氣環境的生態舉措。譬如，預留通風廊道、發展立體綠化（包括地面、外墻、屋頂和室內綠化）、大力植樹造林、鋪設透水地磚、建設下沉式綠地等等。