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（節選1）在建立國家公園體制中進一步強化自然保護區的地位和作用

陶思明（2016.12.26）

2016年是我國現代自然保護區事業創建60周年。5月22日，環境保護部等七部門聯合在北京人民大會堂召開國際生物多樣性日暨中國自然保護區發展六十周年大會，回顧過去、表揚先進、展望未來，全國政協副主席韓啟德講話指出：“習近平總書記、李克強總理針對涉及自然保護區的相關問題多次做出重要指示，為加強自然保護區建設與管理、推進生物多樣性保護工作指明了方向，提供了強大的動力。我們要懷著對自然的敬畏之心、對子孫后代和人類未來的責任之心，堅決貫徹中央要求和決策部署，轉變觀念，創新思路，進一步做好保護工作。”6月30日，十二屆全國人大常委會第二十一次會議聽取和審議國務院關于自然保護區建設和管理工作情況報告，張德江委員長講話指出：當前自然保護區“面臨較大壓力，保護與開發矛盾突出，管理機制有待健全，基礎工作比較薄弱，區域布局尚需完善。”“各級政府和有關方面要牢固樹立綠色發展理念，科學規劃自然保護區的設置和范圍，健全投入機制和生態補償機制，理順管理體制，提升管理能力，加強綜合治理，切實把自然保護區建設好、管理好、保護好。”9月8日，第五十五次全國政協雙周協商座談會圍繞“自然保護區建設與管理”，就完善法治明確保護與開發的關系、加強頂層設計規劃好功能分區、以人為本健全生態補償機制等重大問題建言獻策，全國政協主席俞正聲主持會議并講話；此前全國政協調研組就此專題還到內蒙古、西藏等地開展了實地調研。進入11月中旬，經黨中央、國務院批準，中央環境保護督察組陸續向地方黨委、政府進行督察反饋，對違法違規開發破壞自然保護區的情況不回避不護短不推諉，認真梳理、嚴肅指出，敦促問責整改。短期內開創新的歷史進程的重磅好事連連推出，凸顯自然保護區地位依然重要，一掃一個時期以來以自然保護區為目的地批建國家公園引發的擔憂。

一、自然保護區的地位動搖不得

當今世界，生命支持系統中的所有自然對象物，可以說都需要給予更有效保護，甚至有了保護暗夜、星空等自然美景的實踐。否則，相對于人類社會居于被動一方的自然本體，受有威脅的人類活動的影響繼續退化劣變，必將反過來從根本上制約人類自身的生存發展。鑒于自然生態系統、野生動植物物種、自然遺跡或繁復或珍稀，具體保護對象地域分布、生態過程、自然對策、威脅響應各異，人類活動影響、適應性保護措施及其生態效應也不盡相同，以及保護主體、出發點、地域文化、不同歷史階段、不同社會背景等方面的差異，使得基于區域地理空間的劃區保護或具有一定保護功能的特定區域，其名稱、內涵、運行機制向來就具多樣化特點，保護強度和可利用性也各不相同。有的以保護為第一要務，達到自然與人美美與共任重道遠，原有社區發展和傳統生產尚需嚴格控制，容不得以任何形式進行新的開發利用擴大人類活動影響；有的兼顧人文和經濟發展需要，在保護基礎上追求適當利用；有的則是利用中有一定程度的保護。如世界自然保護聯盟（IUCN）經過系統分析研究各國劃區保護的發展、命名和特點，在《IUCN自然保護地管理分類應用指南》中就歸類羅列出六個大類，分別是類型Ⅰa嚴格的自然保護區，類型Ⅰb荒野保護區，類型Ⅱ國家公園，類型Ⅲ自然歷史遺跡或地貌，類型Ⅳ棲息地/物種管理區，類型Ⅴ陸地景觀或海洋景觀，類型Ⅵ自然資源持續利用管護區。

一般認為類型Ⅰ即自然（荒野）保護區是最為嚴格的保護。顧名思義，自然保護區就是受到保護、免于開發的特定自然區域，按照我國語義為有代表性的自然生態系統、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區、有特殊意義的自然遺跡等保護對象所在地。適應全球生物多樣性等自然對象物受人類活動影響越來越嚴重，保護需求越來越強烈、任務越來越艱巨的自然保護新形勢，無論理論上還是實踐上，人們過去是、現在更越來越借重自然保護區這一載體，試圖達到有效管控人類活動威脅、更充分地實現保護目的。集世界不同文明和文化差異中各國自然保護知識、經驗和理性之大成的《生物多樣性公約》，闡明“保護生物多樣性的基本要求，是就地保護生態系統和自然生境，維持和恢復物種在其自然環境中有生存力的群體。”要求各締約國盡可能“建立保護區系統或需要采取特殊措施保護生物多樣性的區域”等。聯合國千年生態系統評估報告也指出，以自然保護為主要目標的人類活動威脅應對，可以通過設立自然保護區、恢復生態系統和物種等措施得到進一步加強。《生物多樣性公約》履約的政府間協調磋商，更將發展自然保護區作為大幅度減緩生物多樣性喪失速度的重要抓手。如鑒于2004年第七次締約方會議通過的《全球保護區工作方案》有關最遲于2010年在陸地、2012年在海洋建立起全面、具代表性和有效管理的國家和區域保護區系統的目標未能實現，2010年第十次締約方大會又提出到2020年將陸地和海洋自然保護區面積分別擴展到17%和10%的新目標。

這主要緣于自然保護區的直接目的就是保護自然。它以區域自然生態利益最大化為根本出發點和落腳點，按照保護目標自然分布特點和演化發展趨勢，主動選擇尚未受到人類活動嚴重干擾破壞、代表各類自然價值高度的典型自然生態系統區域、珍稀瀕危野生動植物關鍵生境和重要自然遺跡等，多向度構建有機聯系的地理空間網絡系統，堅決防止以經濟利益最大化為追求進行新的開發破壞，積極協調優化既有社區和傳統產業的發展，以顯著降低對自然生態有威脅的人類活動的影響，保障生態系統繼續以自然模式演化發展，野生動植物繼續以自然對策繁衍生息，自然遺跡繼續以自然面貌留存于世，自在的自然不因人類活動而劣變，自然本體價值高度不因經濟發展而降低，并在更大區域生態平衡、環境改善、經濟社會可持續發展中發揮關鍵作用。2016年5月24日，習近平總書記察看黑龍江中俄邊界黑瞎子島的保護與開放開發總體規劃時強調指出:”黑瞎子島不要建成開發區、工程區、游樂場。島上建的基礎設施都應是對生態起保護作用的。保護生態，留一張白紙。“（新華社，2016.5.25）這張“白紙”在哪里?就在自然保護區，黑瞎子島中方一側主體也正是自然保護區。再以有威脅的人類活動不可逾越，從而最大程度保障生態系統自然演化發展、呵護野生動植物種生存安全的區域界線——生態紅線論，自然保護區就是對人類基于自然的開發建設活動警示度最高、逾越需要付出最大代價的“紅線”。實現人與自然和諧發展，必須要有“自然”的一面，自然保護區就是美麗自然、錦繡江山的優秀樣本，是人與自然“大道朝天、各人一半”中“自然”一方的典型代表，是當代科學家、政治家、廣大人民群眾和社會經濟各條戰線對可持續發展的巨大貢獻，也是留給子孫后代的真實自然和幸福人生的依托，需要我們始終如一倍加珍惜、代代相傳。

為了這張“白紙“的”白“、這道”紅線“的”紅“，自然保護區的運行管理必須以有效減免減輕減緩人類活動威脅為基本遵循。舉例來說就是根據四川九寨溝、陜西長青等地區域性自然生態特點、物種分布狀況和進一步加強保護的需要，果斷停止森林采伐，森工隊伍整體撤出，轉而以保護自然生態系統和以大熊貓為代表野生動植物的幸福家園為價值追求。就是亡羊補牢放棄長江干流小南海及支流赤水河上10多座水電站建設，無限期停止大量炸毀填埋水生生物繁衍生棲礁灘要地的長江航道水富—宜賓段提升等級建設項目，南京以下深水航道建設項目不在鎮江豚類自然保護區新開航道等，以保護長江水生生物多樣性。就是黃河上游的水電開發減少9個梯級布設，多保留500公里天然河段。就是停止新疆卡拉麥里山自然保護區第6次調整，停止保護區內旅游開發活動，把前5次已調出但具有較高保護價值的部分區域重新劃入保護區進行保護（人民日報，2016.9.7），同時拆除保護區內影響野生動物遷徙的圍欄、圍網等設施，不能以追求經濟利益最大化毀壞了獸類天堂。就是依據因果關系鏈，監管部門主動約談自然保護區所在地人民政府和有關企業、單位等，督促保護責任方和利益相關方盡職盡責，堅決制止、停止破壞自然保護區的各種違法違規行為。甘肅祁連山自然保護區當事方被環境保護部、國家林業局聯合約談后，省林業、環保、國土等部門迅即行動，核查清理涉區建設項目131項，區別不同情況或關閉、拆除恢復生態或加強監管削減影響，并制定《祁連山國家級自然保護區天然草原減畜任務實施方案》，計劃3年內減畜22萬羊單位。就是風景名勝區、地質公園、森林公園、濕地公園、水利風景區、海洋公園等園區系統立區立園的旅游開發，在自然保護區也要嚴加管控，主動規避極易向著典型景區和高度商業化發展的旅游業加重人類活動影響。福建武夷山自然保護區曾因開放旅游區域占比小，當地要求向毗鄰而居的武夷山風景名勝區看齊加大開放開發力度，但保護區始終認為這不利于保護，一個時期還暫停旅游以休養生息，現在也停止了大眾旅游等。