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湖南自然保護(hù)區(qū)建立發(fā)展60周年紀(jì)念大會(huì)經(jīng)驗(yàn)交流材料

加速推進(jìn)以法治區(qū)  努力構(gòu)建長效機(jī)制

湖南西洞庭湖國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局局長  梅碧球

“加速推進(jìn)以法治區(qū)，努力構(gòu)建長效機(jī)制”，既是保護(hù)區(qū)治理保護(hù)、科學(xué)利用的迫切需要，也是創(chuàng)建國家自然保護(hù)區(qū)的現(xiàn)實(shí)需要。因此，梳理我們的探索脈絡(luò)，總結(jié)交流“以法治區(qū)”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，歸結(jié)到一條，那就是：堅(jiān)持目標(biāo)引領(lǐng)，順應(yīng)雙重需要，兼顧從嚴(yán)可行，突出以我為主，著力機(jī)制構(gòu)建，為推動(dòng)國家層面的《濕地法》最終出臺(tái)，提供生動(dòng)的立法與司法實(shí)踐。

一、制訂法規(guī)是依法管理的前提

 人們的行為方式，是由思想認(rèn)識(shí)支配的；犧牲環(huán)境的開發(fā)利用，是由眼前利益驅(qū)動(dòng)的。歷史形成的經(jīng)營開發(fā)模式，對濕地造成了嚴(yán)重破壞，突出表現(xiàn)在三種行為：一是湖洲造林。在當(dāng)時(shí)政策的倡導(dǎo)下，2001年至2008年，區(qū)內(nèi)湖洲造林突破了8萬畝，亂挖亂栽愈演愈烈；二是圍欄養(yǎng)殖。到2008年，外洲圍欄養(yǎng)殖面積超過6萬畝，僅2008年一年，就新增2.6萬畝；三是違法捕撈。電擊魚、炸魚、迷魂陣、過江網(wǎng)隨時(shí)可見，違法捕撈、毒鳥現(xiàn)象屢禁不止。面對這種情形，保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)上下呼吁，左沖右突，收效甚微。這是社會(huì)認(rèn)識(shí)滯后與管理職能弱化的直接反應(yīng)，我們必須找到新的辦法。

2008年10月，保護(hù)區(qū)管理局認(rèn)真謀劃，縣政府動(dòng)員部署，開展了為期3個(gè)月的西洞庭湖水域?qū)ｍ?xiàng)治理行動(dòng)，因工作措施、部門配合、打擊處罰不力，成效不大。2009年5月，以“清理確權(quán)、規(guī)范管理”為重點(diǎn)，提請縣政府出臺(tái)了《關(guān)于河湖洲灘專項(xiàng)整治工作的通告》，在《通告》的震懾下，為期半年的整治戰(zhàn)役結(jié)果不甚理想。2010年12月，為加強(qiáng)濕地保護(hù)與管理，持續(xù)推進(jìn)專項(xiàng)整治，增強(qiáng)濕地周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)保護(hù)意識(shí)，保護(hù)區(qū)再次提請縣政府發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)西洞庭湖自然保護(hù)區(qū)濕地保護(hù)與管理的通告》。這份通告是對第一份通告的完善與拓展，對強(qiáng)化濕地保護(hù)與管理，發(fā)揮了更大作用。

2011年4月，在前面“兩個(gè)通告”的基礎(chǔ)上，保護(hù)區(qū)管理局研究起草了《湖南省漢壽西洞庭湖自然保護(hù)區(qū)管理辦法》，縣人大常委會(huì)對此多次組織調(diào)研、研討、修訂，形成了《管理辦法》草案，由縣政府提交縣人大常委會(huì)審核通過，頒布實(shí)施。

如果說“兩個(gè)通告”是政府規(guī)范性文件，那么，《管理辦法》則是濕地保護(hù)的地方性法規(guī)，是濕地治理與保護(hù)歷史進(jìn)程的客觀反應(yīng)，是實(shí)踐基礎(chǔ)上的主觀認(rèn)識(shí)逐步深化的能動(dòng)結(jié)果，是保護(hù)區(qū)管理依法推進(jìn)的歷史選擇。

二、健全法體是以法治區(qū)的關(guān)鍵

法律法規(guī)是人們的行為準(zhǔn)則，但并不是有了法律法規(guī)，就會(huì)成為人們的自覺行動(dòng)?！豆芾磙k法》頒布4年來，保護(hù)區(qū)管理局先后確立了“創(chuàng)建國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)”、“建設(shè)國家示范性保護(hù)區(qū)”的奮斗目標(biāo)，通過目標(biāo)引領(lǐng)，爭取領(lǐng)導(dǎo)重視，構(gòu)建部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社會(huì)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，逐步完善和落實(shí)“以法治區(qū)”舉措，使保護(hù)區(qū)的管理、保護(hù)與利用，均取得了預(yù)期成效。

1、廣泛宣傳營造執(zhí)法環(huán)境。法治觀念和保護(hù)意識(shí)的增強(qiáng)，上下左右共識(shí)的凝聚，離不開全方位的宣傳。我們依托濕地保護(hù)宣教中心，利用接待國內(nèi)外來訪者的機(jī)會(huì)，開展政策法規(guī)和濕地保護(hù)宣傳達(dá)10萬人次，其中有各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部1000多人，中央及地方新聞媒體十余家，10多個(gè)國家和地區(qū)的濕地保護(hù)專家和學(xué)者100多名；先后向保護(hù)區(qū)周邊群眾及旅游團(tuán)體發(fā)放宣傳資料10萬多份；堅(jiān)持利用“世界濕地日”、“世界環(huán)境日”、“愛鳥周”舉辦大型濕地保護(hù)宣傳活動(dòng)；在保護(hù)區(qū)周邊建立濕地保護(hù)示范學(xué)校，借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和紙質(zhì)、電視媒體，精心策劃專題宣傳。通過這些系列化的宣傳引導(dǎo)，有效地改善了依法保護(hù)與利用的思想輿論環(huán)境。

2、明確職責(zé)建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制。為貫徹落實(shí)保護(hù)區(qū)《管理辦法》，建立了濕地保護(hù)工作上的部門聯(lián)系制度，明確了保護(hù)區(qū)管理局、畜牧水產(chǎn)局、水利局等部門的管理職責(zé)。工作中實(shí)行定期會(huì)商、聯(lián)系協(xié)調(diào)、各負(fù)其責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)督辦、整體聯(lián)動(dòng)、統(tǒng)一考核的工作模式與制度。明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)“四項(xiàng)工作職責(zé)”并納入年度目標(biāo)管理考核。從周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)聘請了一批濕地保護(hù)協(xié)管員，探索構(gòu)建了落實(shí)《管理辦法》的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。形成了部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社會(huì)齊抓共管的局面。尤其是河湖洲灘專項(xiàng)整治中，保護(hù)區(qū)管理局負(fù)責(zé)制定整治方案，漁政部門立案調(diào)查，法院對養(yǎng)殖戶下達(dá)《行政處罰告知書》和《行政裁定書》，司法局、水利局啟動(dòng)司法公正確保執(zhí)法程序到位，水利局對非法采砂蹲點(diǎn)暗守取證，部門分工明確，配合得力。在2009-1012年3年多時(shí)間，先后拆除圍網(wǎng)30多萬米，清除竹、木樁30萬余根，清除核心區(qū)樹林2.8萬多畝，查處違法案件280多起，恢復(fù)退化濕地8萬多畝。

3、健全機(jī)構(gòu)落實(shí)執(zhí)法管理。為加大濕地保護(hù)力度，漢壽縣委、縣政府在“聯(lián)合執(zhí)法、委托執(zhí)法、公安執(zhí)法和集中執(zhí)法”四個(gè)方面做了大量探索與嘗試。首先在2009-1012年整治期間，縣政府成立了漢壽縣河湖洲灘專項(xiàng)整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組（下設(shè)辦公室），多次組織各相關(guān)職能部門開展聯(lián)合執(zhí)法，對湖洲違法行為進(jìn)行整治，規(guī)范了濕地利用行為。其次鑒于整治中“打得三架告不了三狀”的現(xiàn)狀，我們又開展了水利部門委托執(zhí)法工作，于2013年漢壽縣人民政府批準(zhǔn)成立了漢壽縣水政監(jiān)察大隊(duì)西洞庭湖自然保護(hù)區(qū)中隊(duì)，對湖洲非法采砂行為進(jìn)行了有力整治，但發(fā)現(xiàn)委托執(zhí)法仍然存在“人員力量不夠、執(zhí)法難度增大、部門‘放碗不放筷’”等問題。第三針對委托執(zhí)法的問題，我們又再次跑縣里、跑市里、跑省里，鍥而不舍的找領(lǐng)導(dǎo)，在省里明確規(guī)定“不增設(shè)機(jī)構(gòu)、不增加編制”的大背景下，縣委常委召開了三次會(huì)議，于2014年5月批準(zhǔn)設(shè)立“保護(hù)區(qū)綜合性派出所”，開展公安（司法）執(zhí)法，其保護(hù)打擊成效顯著（一年多來共抓捕非法電擊魚案件40余起、行政處罰62人、電魚設(shè)備21臺(tái)套、沒收漁獲物4000多公斤，并放歸自然；立案查處非法采礦罪2起，非法出售運(yùn)輸野生保護(hù)動(dòng)物罪1起）。第四在整治實(shí)踐中，我們切實(shí)感受到：司法執(zhí)法不能代替行政執(zhí)法。為此，我們又多次跑省里，還搬動(dòng)縣長帶隊(duì)，幾個(gè)部門主要負(fù)責(zé)人集體給省法制辦的領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，并把省法制辦領(lǐng)導(dǎo)接到西洞庭湖進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，終于在2015年7月，省政府將八個(gè)部門的行政處罰權(quán)賦予給保護(hù)區(qū)，并成立了綜合行政執(zhí)法大隊(duì)（正科級(jí)，12個(gè)編，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)一正三副）進(jìn)行集中執(zhí)法，從機(jī)構(gòu)設(shè)置到人員配備都是全國先列。這些努力，為我們的湖洲整治，以及濕地保護(hù)，奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

三、構(gòu)建機(jī)制是法治管理的延伸

近年來，西洞庭湖保護(hù)區(qū)在著力構(gòu)建聯(lián)動(dòng)機(jī)制的基礎(chǔ)上，不斷探索、不斷完善，形成了一整套完善、系統(tǒng)的濕地保護(hù)管理新機(jī)制——“社會(huì)化管理機(jī)制”，取得了一些成果。我們將它概括為6句話：政府統(tǒng)管、部門配合、鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)助、局社共建、協(xié)會(huì)引導(dǎo)、社會(huì)參與?？梢哉f，這些舉措、經(jīng)驗(yàn)和成果，是在保護(hù)區(qū)的整治、管理與保護(hù)的嚴(yán)峻形勢和生動(dòng)實(shí)踐中，倒逼出來的。

1、政府統(tǒng)管。保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)是弱勢單位，行政執(zhí)法相對疲軟。因此西洞庭湖自然保護(hù)區(qū)不管是開展專項(xiàng)整治行動(dòng)，還是開展“以法治區(qū)”工作，都離不開地方政府的統(tǒng)管、重視與支持。特別是漢壽地方政府在西洞庭湖自然保護(hù)區(qū)開展相對集中行政處罰權(quán)，就是為西洞庭湖保護(hù)執(zhí)法爭取了“上方寶劍”。

2、部門配合。濕地保護(hù)牽涉到的法律較多、部門較多，因此濕地保護(hù)工作真正落實(shí)離不開相關(guān)職能部門的配合支持。在西洞庭湖濕地保護(hù)專項(xiàng)整治行動(dòng)中，首次建立了濕地保護(hù)工作上的部門聯(lián)系制度，明確了部門的管理職責(zé)，工作中實(shí)行定期會(huì)商、聯(lián)系協(xié)調(diào)、各負(fù)其責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)督辦、整體聯(lián)動(dòng)、統(tǒng)一考核的工作模式與制度。通過部門配合形成合力，使專項(xiàng)整治行動(dòng)成效顯著。

3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)助。西洞庭湖自然保護(hù)區(qū)周邊線長面廣，與之接壤的有11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道辦，周邊居民素有違法捕撈、捕殺候鳥、敞放畜禽的習(xí)慣，濕地保護(hù)壓力大。為化解濕地保護(hù)壓力，漢壽縣人民政府建立了西洞庭湖自然保護(hù)區(qū)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)濕地保護(hù)目標(biāo)管理考核機(jī)制，即對保護(hù)區(qū)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取每年向縣政府遞交責(zé)任狀、濕地保護(hù)工作納入縣政府年度目標(biāo)管理考核等措施，使周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)在濕地保護(hù)工作上主動(dòng)作為。

4、局社共建。保護(hù)區(qū)管理面臨的另一大課題，就是如何處理“保護(hù)”與“利用”的辯證關(guān)系。我們在率先實(shí)行“退耕還湖”的西洞庭湖青山垸，進(jìn)行了有益探索，引導(dǎo)原住民從過去重漁業(yè)生產(chǎn)輕生態(tài)保護(hù)，轉(zhuǎn)變到生產(chǎn)與生態(tài)并重，協(xié)助他們進(jìn)行有機(jī)魚認(rèn)證和養(yǎng)殖，每年出水生態(tài)有機(jī)魚80萬公斤，銷售收入1200萬元，使廣大漁民從過去的“生態(tài)破壞者”變成了“保護(hù)者”、“受益者”。我們將這一“社區(qū)共管”模式完善后，推廣到保護(hù)區(qū)其他垸區(qū)，形成了“局社共建”新機(jī)制，促進(jìn)了濕地保護(hù)與合理利用的良性循環(huán)。

5、協(xié)會(huì)引導(dǎo)。為引導(dǎo)廣大社區(qū)居民開展符合濕地保護(hù)政策的各項(xiàng)經(jīng)營活動(dòng)，使區(qū)內(nèi)濕地資源利用逐步規(guī)范化。2015年保護(hù)區(qū)組織周邊社區(qū)有影響力的生產(chǎn)經(jīng)營者成立了漢壽縣西洞庭湖濕地保護(hù)協(xié)會(huì)，會(huì)員達(dá)200多人，下設(shè)8個(gè)分會(huì)。協(xié)會(huì)成立后立即開展了保護(hù)區(qū)白色垃圾集中清理行動(dòng)，并建立長效機(jī)制，收到了良好的效果。同時(shí)，與湖南省環(huán)保志愿服務(wù)聯(lián)合會(huì)合作，建立了“西洞庭湖黑鸛守護(hù)站”，開展冬候鳥守護(hù)（2015年11月至2016年4月），阻止人為活動(dòng)對越冬候鳥的干擾，達(dá)到了預(yù)期效果。守護(hù)期間記錄到78只黑鸛，創(chuàng)洞庭湖乃至東亞越冬候鳥遷徙路線上黑鸛一次性記錄歷史新高。

6、社會(huì)參與。引入社會(huì)力量參與保護(hù)，引導(dǎo)社會(huì)群體珍愛濕地，這是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程。我們通過組建“西洞庭湖濕地保護(hù)協(xié)會(huì)”、聘請濕地保護(hù)協(xié)管員、建立濕地保護(hù)示范學(xué)校和黑鸛守護(hù)站，濕地保護(hù)知識(shí)宣講進(jìn)校園、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)村鎮(zhèn)，增強(qiáng)了社會(huì)群體的生態(tài)保護(hù)意識(shí)和依法利用意識(shí)。

四、幾點(diǎn)體會(huì)是法治踐行的感受

幾年來“以法治區(qū)”的探索與實(shí)踐，帶來了“認(rèn)識(shí)提升、職能增強(qiáng)、水體變清、植被變好、候鳥增多”的可喜變化。我們深知，自然保護(hù)區(qū)的依法治理、保護(hù)與利用，任重而道遠(yuǎn)，在此，下面再講三點(diǎn)體會(huì)，與兄弟單位分享，并愿意與大家一道，為保護(hù)濕地良好生態(tài)環(huán)境共同努力。

一是政府重視是前提。“一區(qū)一法”出臺(tái)與實(shí)施，離不開地方政府的高度重視，表現(xiàn)在三個(gè)方面：①連續(xù)三年，一年一個(gè)《通告》或一個(gè)《管理辦法》，為濕地保護(hù)提供了法規(guī)保障；②連續(xù)三年，對破環(huán)濕地的突出行為實(shí)行專項(xiàng)整治（如整治圍網(wǎng)6萬多畝、長期禁止采砂），為濕地保護(hù)與恢復(fù)作出了明顯成效；③落實(shí)濕地保護(hù)配套措施，為濕地保護(hù)創(chuàng)造了工作環(huán)境（如縣政府處理原湖洲局改制遺留問題拿出260萬元、落實(shí)漁民解困政策投入1268萬元、青山垸退田還湖移民建鎮(zhèn)投入4470萬元、支持西洞庭湖晉升國家級(jí)保護(hù)區(qū)等等）。

二是自身作為是關(guān)鍵。表現(xiàn)在三個(gè)方面：①爭取地方政府的重視與支持成效明顯；②推行“一區(qū)一法”的出臺(tái)與實(shí)施成效明顯；③探索濕地保護(hù)社會(huì)化管理模式初具雛形，成效明顯。

三是社會(huì)參與是保障。同樣說三個(gè)方面：①通過專項(xiàng)整治和法規(guī)宣傳，濕地周邊居民的法制觀念和濕地保護(hù)意識(shí)在不斷增強(qiáng)；②通過“局社共建”模式，使多數(shù)群眾親眼見證了開展?jié)竦乇Ｗo(hù)、發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)帶來的好處，自發(fā)參與“蓄水、保魚、留鳥”工程的人越來越多，濕地保護(hù)和諧發(fā)展的氛圍在逐步形成；③通過成立濕地保護(hù)協(xié)會(huì)、聘請濕地保護(hù)協(xié)管員、建立濕地保護(hù)示范學(xué)校和黑鸛守護(hù)站、加大媒體網(wǎng)站宣傳，社會(huì)各界對濕地保護(hù)的關(guān)注、呼吁、支持在不斷提升。